国内——土地财政引发的挑战及应对
加油奥利给
下海干活的韭菜种子
2024-02-21 07:25:45
(粤开证券)
（一）当前地方财政债务形势：土地财政冲击持续，地方政府债务风险仍待化解2023年，地方财政在紧平衡下负重前行。1.土地相关的地方税收收入减少，土地出让收入补充地方财力的作用下降从税收收入来看，地方税收增长动能不足，土地相关地方税收收入减少。从收入质量看，地方税收收入占比有所提升，但仍处于近十年的较低水平。
从土地收入看，土地出让收入补充地方财力的作用下降。
各省财政土地依赖程度大幅下降，目前土地财政贡献了约四成的地方财政收入。
2.地方财政非民生支出受限，政府性基金支出负增长地方财政支出重点保民生，非民生支出受限。土地出让收入锐减，进一步限制了政府性基金支出力度。3.地方财政收支矛盾加剧，对中央转移支付的依赖度提高近年来，地方政府落实高质量发展要求，地方财政收入端落实减税降费政策，支出端统筹多重考核目标，基层“三保”压力较大。收入和支出的一降一升，加大了地方财政支出缺口。
4.地方政府显性债务压力可控，但城投平台等主体形成的隐性债务风险集中我国地方政府债务总量大、增速快，这是经济增速下行、积极财政主动作为的结果，同时导致了负债率攀升。考虑融资平台形成的有息债务后，整体偿债压力较大，尤其是中西部财政实力较弱的省份。
5.经济社会风险财政化，加大地方财政压力和债务风险一是房地产风险引发的财政冲击。二是金融风险财政化。截至2022年末，全国村镇银行共有1645家。三是城投风险与财政风险交织。（二）地方政府采取的应对行动：处置资产、紧缩支出、突击罚没、拖欠账款、债务融资五种手段1.处置国有产权：多为一次性收入，收入不稳定国有资源资产有偿使用收入是一般公共预算非税收入中最大的一项，包括处置闲置房产、矿业权转让、经营权转让等。
国有资源（资产）有偿使用收入类似于“土地财政”，存在不可持续风险。2.“紧缩”支出：主动压减一般性支出，保障基本民生“过紧日子”成为各级政府要坚持的长期方针。但是，当前部分地区的部分基本公共服务面临困难。3.乱罚款乱收费：规模不定，弱化减税降费效果，破坏营商环境突击罚款收费不仅弱化减税降费的效果，而且对营商环境产生负面影响。
乱罚款乱收费破坏企业生态。4.设置账期：形成拖欠账款，不利于营商环境改善账期是财务概念，但账期过长将转为事实上的拖欠账款。5.债务融资：警惕债务风险地方财政发行债券，可填补收支缺口。
债务到期高峰将至，尤需警惕地方政府债务付息压力和城投偿债风险提升。（三）未来要推动中长期体制机制改革：统筹财政政策与非财政政策促进经济发展，稳定宏观税负，明确政府职能并界定政府支出规模1.稳定宏观经济，尤其要稳定房地产形势，推动房地产软着陆一是继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策以扩大总需求。二是房地产政策在构建新发展模式的基础上，有三大核心任务：保供给、促需求和稳房价，放开限制性措施，推动相关住房需求释放。三是加强经济政策与非经济政策的协同配合，建立非经济政策的事前审查和事后追责机制。2.稳定宏观税负，增强财政资源统筹能力一是稳定宏观税负，以支出政策为主、收入政策为辅。二是统筹财政资源，盘活存量资金，进一步发挥公有制经济的优势。3.优化支出结构，强化债务管理一是优化支出结构，提高支出效率。二是加强债务管理，促进地方政府隐性债务风险逐步缓释。4.中长期推动体制机制的联动改革，清晰界定政府职能和支出规模一是厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模，解决无限责任政府职能过大、支出责任过大的问题是根本。二是建立适应多元目标治理体系下的政绩考核激励约束制度和财政评估制度，避免多元目标造成支出责任过快扩张。三是加快推进中央和地方、省以下财政体制改革，上收部分事权和支出责任，缓解地方财政运行中的收支矛盾和流动性支付风险。四是优化债务结构，发行长期建设国债用于全国性和跨区域的基础设施建设。五是引导城投平台向国有企业转型，建立规范的公司治理架构，探索新的业务模式，最核心是要剥离政府融资功能，形成政府与转型城投的清晰界限，真正按照国有资本投资公司和运营公司实施管理，一方面转型城投不再背负政府投融资的包袱，另一方面又按照市场化激励约束自负盈亏。
（一）当前地方财政债务形势：土地财政冲击持续，地方政府债务风险仍待化解2023年，地方财政在紧平衡下负重前行。1.土地相关的地方税收收入减少，土地出让收入补充地方财力的作用下降从税收收入来看，地方税收增长动能不足，土地相关地方税收收入减少。从收入质量看，地方税收收入占比有所提升，但仍处于近十年的较低水平。从土地收入看，土地出让收入补充地方财力的作用下降。各省财政土地依赖程度大幅下降，目前土地财政贡献了约四成的地方财政收入。2.地方财政非民生支出受限，政府性基金支出负增长地方财政支出重点保民生，非民生支出受限。土地出让收入锐减，进一步限制了政府性基金支出力度。3.地方财政收支矛盾加剧，对中央转移支付的依赖度提高近年来，地方政府落实高质量发展要求，地方财政收入端落实减税降费政策，支出端统筹多重考核目标，基层“三保”压力较大。收入和支出的一降一升，加大了地方财政支出缺口。4.地方政府显性债务压力可控，但城投平台等主体形成的隐性债务风险集中我国地方政府债务总量大、增速快，这是经济增速下行、积极财政主动作为的结果，同时导致了负债率攀升。考虑融资平台形成的有息债务后，整体偿债压力较大，尤其是中西部财政实力较弱的省份。5.经济社会风险财政化，加大地方财政压力和债务风险一是房地产风险引发的财政冲击。二是金融风险财政化。截至2022年末，全国村镇银行共有1645家。三是城投风险与财政风险交织。（二）地方政府采取的应对行动：处置资产、紧缩支出、突击罚没、拖欠账款、债务融资五种手段1.处置国有产权：多为一次性收入，收入不稳定国有资源资产有偿使用收入是一般公共预算非税收入中最大的一项，包括处置闲置房产、矿业权转让、经营权转让等。国有资源（资产）有偿使用收入类似于“土地财政”，存在不可持续风险。2.“紧缩”支出：主动压减一般性支出，保障基本民生“过紧日子”成为各级政府要坚持的长期方针。但是，当前部分地区的部分基本公共服务面临困难。3.乱罚款乱收费：规模不定，弱化减税降费效果，破坏营商环境突击罚款收费不仅弱化减税降费的效果，而且对营商环境产生负面影响。乱罚款乱收费破坏企业生态。4.设置账期：形成拖欠账款，不利于营商环境改善账期是财务概念，但账期过长将转为事实上的拖欠账款。5.债务融资：警惕债务风险地方财政发行债券，可填补收支缺口。债务到期高峰将至，尤需警惕地方政府债务付息压力和城投偿债风险提升。（三）未来要推动中长期体制机制改革：统筹财政政策与非财政政策促进经济发展，稳定宏观税负，明确政府职能并界定政府支出规模1.稳定宏观经济，尤其要稳定房地产形势，推动房地产软着陆一是继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策以扩大总需求。二是房地产政策在构建新发展模式的基础上，有三大核心任务：保供给、促需求和稳房价，放开限制性措施，推动相关住房需求释放。三是加强经济政策与非经济政策的协同配合，建立非经济政策的事前审查和事后追责机制。2.稳定宏观税负，增强财政资源统筹能力一是稳定宏观税负，以支出政策为主、收入政策为辅。二是统筹财政资源，盘活存量资金，进一步发挥公有制经济的优势。3.优化支出结构，强化债务管理一是优化支出结构，提高支出效率。二是加强债务管理，促进地方政府隐性债务风险逐步缓释。4.中长期推动体制机制的联动改革，清晰界定政府职能和支出规模一是厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模，解决无限责任政府职能过大、支出责任过大的问题是根本。二是建立适应多元目标治理体系下的政绩考核激励约束制度和财政评估制度，避免多元目标造成支出责任过快扩张。三是加快推进中央和地方、省以下财政体制改革，上收部分事权和支出责任，缓解地方财政运行中的收支矛盾和流动性支付风险。四是优化债务结构，发行长期建设国债用于全国性和跨区域的基础设施建设。五是引导城投平台向国有企业转型，建立规范的公司治理架构，探索新的业务模式，最核心是要剥离政府融资功能，形成政府与转型城投的清晰界限，真正按照国有资本投资公司和运营公司实施管理，一方面转型城投不再背负政府投融资的包袱，另一方面又按照市场化激励约束自负盈亏。
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